Problemstellung
Bei der festzustellenden großen und anzunehmend weiter steigenden Anzahl von Anbietern für Aus-, Fort- und Weiterbildungen sowie Qualifikationen steigt die Gefahr der Intransparenz und es sinkt die Möglichkeit der Vergleichbarkeit. Dies gilt sowohl für den (angehenden) Sachverständigen selbst, als auch für die Auftraggeber, die zunehmend nicht mehr in der Lage sind, die erreichten Qualifikationen einzuordnen und somit nur schwer erkennen können, ob der „Sachverständige“ diese Bezeichnung überhaupt zu Recht führt und er der Richtige für eine Beauftragung ist.
Zur Geschichte der Sachverständigen
Das Sachverständigenwesen in Deutschland stelle sich selbst für den Fachmann wie ein buntscheckiger und undurchsichtiger Flickenteppich dar.
Historie
Die „Wertermittlung“ oder „Wertschätzung“ von Grund und Boden sowie der baulichen Anlagen sind keine deutschen und ebenfalls keine neuzeitlichen Erfindungen. Fragen der Bodenschätzung und der Bodennutzung gehören zu den ältesten Wissenschaften in allen Kulturen.15 Diese Fragen traten unwillkürlich mit der beginnenden Sesshaftigkeit und der zunehmenden Ballung von Menschen an bevorzugten Plätzen auf. Es galt von jeher den Bodenbesitz und das Bodeneigentum zu klären. Es lassen sich in der Geschichte zahlreiche Beispiele für die Bedeutung des Wertes des Grund und Bodens finden. So sind bereits im 17. Jahrhundert vor Christus im assyrischen Reich (17. Jahrhundert v. Chr. Bis 609 v. Chr.) Begriffe wie „Wertsteigerung“ und „begünstigte Flächen“ durch den Bau von Wasserkanälen gebräuchlich.16 Am Eingang der Häuser der griechischen Stadt Olynth (5. bis 4. Jahrhundert v. Chr.) war neben der Eigentumsurkunde auch der Kaufpreis angegeben.17 Bei den Germanen wurden die Felder in Schläge, die sogenannten Gewanne aufgeteilt, und nach Lage und Bodengüte bewertet. Zahlreiche alte Gewannbezeichnungen haben bis heute Bestand, sie finden oftmals noch Verwendung bei der Namensgebung von Bebauungsplänen. Grundsätze zur Wertermittlung und der Wertschätzung sind ebenfalls im Alten Testament der Bibel zu finden. Im 3. Buch Mose (Levitikus), Kapitel 27, Vers 14 finden sich folgende Textauszüge: „Wenn jemand sein Haus heiligt, dass es dem Herrn heilig sei, das soll der Priester schätzen, ob's gut oder böse sei; und darnach es der Priester schätzt, so soll's bleiben.“ Ebenso sind im 3. Buch Mose Kapitel 25 die Begriffe „Schätzer“ und „Rückkaufrecht“ sowie Rückschlüsse u.a. auf das Ertragswertverfahren enthalten. So heißt es in Kapitel 25, Vers 15: „Kaufst du von deinem Stammesgenossen, so berücksichtige die Zahl der Jahre nach dem Jubeljahr, verkauft er dir, dann soll er die noch ausstehenden Ertragsjahre berücksichtigen.“ Und Vers 16 lautet: „Je höher die Anzahl der Jahre, desto höher berechne den Kaufpreis, je geringer die Anzahl der Jahre, desto weniger verlang von ihm; denn es ist die Zahl von Ernteerträgen, die er dir verkauft.“18 Aus dem Vorgenannten wird deutlich, dass somit zu jener Zeit einerseits das Baualter und somit andererseits auch die verbleibende Standzeit des Gebäudes bzw. die Ertragsfähigkeit des unbebauten und landwirtschaftlich genutzten Grundstücks berücksichtigt worden sind. Gegenstand bzw. Gegenwert des Kaufpreises ist demnach die „Zahl von Ernteerträgen“, also der noch zu erwartende Ertrag. Diese Begriffe lassen bereits die Grundzüge des Ertragswertverfahrens erkennen. Weiterhin finden sich unter Kapitel 27, Vers 16 ff. die Begriffe „Erbgrundstück“ (ererbter Landbesitz) und Schätzwert“. Insgesamt ist festzuhalten, dass es bereits zu Zeiten des Alten Testamentes klare Handlungsvorgaben für den Handel mit Grundstücken gab.19 Sobald sich die Menschen an einem Ort niederließen und sesshaft wurden, ergab sich schnell das Erfordernis der Wertermittlung eines Grundstückes oder eines Gebäudes. Besitzverhältnisse mussten geklärt werden und zunehmend Abgaben auf den Grundbesitz gezahlt werden. Grundstücke wurden gekauft und verkauft, geerbt und vererbt. Um diesen Grundstücksmarkt zu regeln, und dabei weder den Käufer, noch Verkäufer zu benachteiligen oder zu übervorteilen, musste der jeweilige Wert und seine Entschädigung festgestellt werden. Die Methoden waren dabei ebenso unterschiedlich wie die Beteiligten an den Wertermittlungen. Im Folgenden soll die Entwicklung der Grundstücksbewertung und des Sachverständigenwesens in Deutschland dargestellt werden. Die Betrachtungen reichen hierbei vom 16. Jahrhundert bis in die Gegenwart und können in sechs unterschiedliche Bereiche aufgeteilt werden.
Die Entwicklung der Grundstücksbewertung in Deutschland Das heutige Deutschland war in dem vorgenannten Zeitraum, ausgehend vom 16. Jahrhundert, ständigen tiefgreifenden Entwicklungen und Veränderungen ausgesetzt. Als wichtigste Einschnitte sind die beiden Weltkriege anzusehen. Diese haben jeweils katastrophale wirtschaftliche, kulturelle und soziale Auswirkungen nach sich gezogen und können nur ansatzweise und im jeweils direkten Kontext mit dem eigentlichen Thema der Arbeit behandelt bzw. erwähnt werden. Des Weiteren sind u.a. der Dreißigjährige Krieg, die Industrielle Revolution, der Deutsch-Französische Krieg sowie die Weltwirtschaftskrise ab 1929 als tiefgreifende Ereignisse für die territoriale und wirtschaftliche Situation Deutschlands zu nennen. Diese Aspekte in ihren jeweiligen Auswirkungen auf das hier behandelnde Thema der Wertermittlung in Deutschland umfänglich darzustellen, würde den Umfang der Arbeit übersteigen und im Übrigen nicht zielführend sein. Im Folgenden soll daher die Entwicklung des deutschen Sachverständigenwesens erläutert werden, aufgeteilt auf die verschiedenen wirtschaftlichen Bereiche, und eingebettet in ihren jeweiligen geschichtlichen Kontext. Dies dient als u.a. als Vorbereitung zur Darstellung des heutigen Systems des Sachverständigenwesens in Deutschland.
Besteuerung
Der Zweck der Besteuerung des Grund und Bodens war in den meisten Kulturen Anlass, spezielle Vorschriften zur Wertermittlung zu erlassen, an denen sich später der Markt orientierte.21 Steuern sind Geldleistungen und werden in der gültigen Währung festgesetzt. Die Bemessungsgrundlage für die festzusetzende Steuerschuld muss ebenfalls auf einen Geldbetrag in der gültigen Währung lauten. Die steuerpflichtigen Wirtschaftsgüter, hier Grundstücke und baulichen Anlagen, bestehen nicht in Geld, ihr Wert muss daher in Währungsgeld ausgedrückt werden, um eine anwendbare Bemessungsgrundlage zu schaffen.22 Die Grundsteuer, also die Steuer auf das Eigentum an Grundstücken, zählt zu den ältesten Formen der direkten Besteuerung. Sie fiel zunächst als Naturalabgabe, weiterhin als Geldabgabe auf landwirtschaftlichen Boden (Bodensteuer) und zunehmend auch auf städtische Grundstücke (Gebäudesteuer) an.23 Die Erhebung der Grundsteuer, auf Basis einer Bewertung des jeweiligen Besitzes, war schon zu Zeiten des römischen Reiches unter Kaiser Konstantin (270 – 288 n. Chr. bis 337 n. Chr.) wichtigste Einnahmequelle.24 Es war daher unumgänglich, Verfahren zur Ermittlung der jeweiligen Schätzwerte zu entwickeln. Der Fund einer in Rom entdeckten Vermessungsanweisung aus der Zeit 1000 v. Chr. ist Beweis dafür, dass Vermessungen von Grundstücken zum Zwecke der Steuererhebung ausgeführt wurden.25 Bei der Besteuerung wurde jedoch zunächst nicht auf den Wert des Bodens sondern auf die Größe des vermessenen Grundstücks abgestellt. Aussagen über den eigentlichen Bodenwert wurden somit noch umgangen. Erst mit dem aufkommenden Liberalismus, also dem Streben nach politischer, ökonomischer und sozialer Ordnung, hat sich der Boden zu einer Ware mit einem auf die Nutzung bezogenen Zins und damit einhergehend mit einer erheblichen Wertsteigerung entwickelt.26 Vom 18. Jahrhundert an wurde mit der Ausbildung des sens die Bodenwertermittlung erweitert, und zwar um die Einstufung nach Kulturart und Bodenqualität.27 Nach Deutschland wurde die Grundsteuer aus der Antike von den Römern gebracht. Zunächst wurde sie durch kirchliche und grundherrliche Grundzehnten ersetzt, eine zehnprozentige Steuer in Form von Naturalien an eine religiöse (z. B. Kirche) oder weltliche (z.B. König) Institution. Von der Zeit des Mittelalters an wurde die Grundsteuer unter dem Begriff „Bede“ von einer Bittsteuer zu einer Pflichtsteuer weiterentwickelt und teilweise erst im 19. Jahrhundert abgeschafft. Aufgrund ihres direkten Bezugs zum sichtbaren und greifbaren Teil des Vermögens, das Grundeigentum, erreichte die Grundsteuer im Zeitalter der Agrarwirtschaft eine bedeutende Stellung in den Steuersystemen der Reichsterritorien.28 Schätzungen von Grundstückswerten wurden in Deutschland in verschiedenen Herzogtümern, also den territorialen Herrschaftsbereichen der Herzöge, bereits im Zeitraum des 16.- 18. Jahrhunderts vorgenommen. Die Ergebnisse dieser Schätzungen wurden von den jeweiligen Fürsten und Grafen aufgrund von Verordnungen erlassen und in sogenannte „Reallagerbücher“ eingetragen. Bevor Preußen nach dem 2. Weltkrieg formell aufgehoben wurde, und seine Bestandteile dem heutigen Polen, Russland sowie Deutschland zugeteilt wurden, waren die einzelnen Gebietsteile Preußens unabhängig und somit frei in der Erhebung von Steuern. Dies führte zu nicht gewollten Zuständen im Bereich des Steuerwesens. Es wurde daher im Edikt vom 27.10.1810 unter König Friedrich Wilhelm II vereinheitlicht. Nach weiteren Reformen in den 1820er und 1830er Jahren stand mit dem „Gesetz über die Errichtung des Abgabewesens“ die Besteuerung nach dem Ertrag, also die Ertragswertermittlung im Vordergrund. Somit wurden Wohnhäuser mit dem Mietwert, welchen sie abwarfen, oder im Falle einer Nichtvermietung abwerfen könnten, geschätzt. Hierzu sollten Mittelwerte der Mieten der letzten zehn Jahre zugrunde gelegt werden. Das bedeutet jedoch, dass bereits umfassende Aufzeichnungen, bzw. Mietpreissammlungen vorhanden gewesen sein mussten, aus denen die geforderten Mittelwerte gebildet werden konnten. Auch die Unterscheidung zwischen massiven und nicht massiven Wohnhäusern wurde bereits vorgenommen. In den 1830er Jahren wurde damit begonnen, die so ermittelten Pacht- und Kaufpreise in regelmäßigen Perioden zu sammeln und zu archivieren. Es flossen die Werte aus den Provinzen, den Regierungsbezirken bis zu den Gemeinden und einzelnen Besitztümern in diese anfänglichen „Kaufpreissammlungen“ ein. Zur Vereinheitlichung und Vereinfachung wurden in Ostpreußen (heute zu Deutschland und Litauen gehörend) zur Abschätzung des Grundbesitzes, Wertermittlungsregeln, die sogenannten „Taxationsgrundsätze“, erlassen. In diesen Regeln der Wertermittlung waren bereits Begriffe wie „Kapitalisierung des Nettobetrages“, „Taxwert“ und „Marktpreis“ enthalten, wie sie auch heute noch Anwendung finden. Es folgte der Umschwung, statt von dem ermittelten Ertragswert, nunmehr vom Kapitalwert auf den Verkehrswert zu schließen.29 Im Jahr 1861 beschloss das preußische Abgeordnetenhaus nach mehrjährigen Verhandlungen die Reformierung der Grund- und Gebäudesteuer mit der Einführung des Grundsteuergesetzes, bestehend aus drei organisatorisch zusammengelegten Einzelgesetzen. Damit wurden die bisher geltenden 33 verschiedenen Grundsteuerverfassungen der 25 Regierungsbezirke Preußens zusammengefasst und eine einheitliche Grundlage für ein Grundund Gebäudesteuerkataster geschaffen.30 Das Kataster ist die flächendeckende Beschreibung sämtlicher Flurstücke eines Landes. Jedes Flurstück entspricht dabei einem Grundstück, es können jedoch auch mehrere Flurstücke zu einem Grundstück gehören.31 Mit dem Erlass der Steuergesetze ergab sich für die preußische Verwaltung aber das Problem, dass zur Schaffung der erforderlichen Kataster als Voraussetzung der Steuererhebung jedes Grundstück vermessen werden musste. Dieser Prozess gestaltete sich aufgrund der Größe der zu vermessenden Fläche von rd. 275.000 km² als sehr umfangreich. Schon Johann Friedrich Benzenberg (1777 – 1846), deutscher Physiker, Geodät und Publizist, erkannte die Schwierigkeit der Erstellung eines Katasters. So sagte er diesbezüglich: „Die Aufstellung eines genauen Katasters ist die größte statistische Unternehmung, welche in einem Staate kann begonnen werden und vielleicht die schwierigste der ganzen Verwaltung.“32 Wegen der zu vermessenden großen Fläche und dem daraus entstehenden und nur schwer zu bewältigenden Arbeitsaufwand, wurde daher größtenteils auf Unterlagen von Eigentümern zurückgegriffen, die sie den staatlichen Stellen zu überlassen hatten. Somit reduzierte sich die eigentlich zu vermessende Fläche auf rd. zwölf Prozent. Für die verbleibende Fläche wurde auf die von den Eigentümern übergebenen Unterlagen und Karten zurückgegriffen, welche geprüft, ergänzt und fortgeführt wurden.33 Mit der Einführung des Grundsteuergesetzes wurden Ausführungsanweisungen zur Grundstücksschätzung, Grundsätze und Verfahren zur Ermittlung des Reinertrages, der Organisation des Vermessungswesens und der formellen Einschätzung von Liegenschaften einheitlich geregelt. In Preußen erfolgte ab 1886 die Umstellung der Grundsteuer als Staatssteuer und mündete 1895 in einer Finanzreform (Miquelsche Finanzreform), die unter anderem das Kommunalabgabengesetz enthielt. Die Erhebung der Grundsteuer wurde somit grundsätzlich den Gemeinden überlassen.34 Gemäß dem Kommunalabgabengesetz war die Grundlage für die Grundsteuer der gemeine Wert, also der Wert, der im freien Geschäftsverkehr zu erzielen wäre. Es wurden dazu die Kategorien A-Wert (für das Eigentum an einem Haus), der BBesitz für landwirtschaftliches Eigentum (Eigentum an einem Hof) und der C-Besitz (Eigentum an unbebautem Land) eingeführt. Der A-Wert wurde auf der Basis von Vergleichspreisen abgeleitet, deren Archivierung ab dem Jahr 1895 erfolgte. Die Besteuerung des B- und C- Besitzes wurde auf Basis des jeweiligen Ertragswertes vollzogen. Auch eine exakte Definition des Ertragswertes hatte bereits Bestand: So galt der Ertragswert als das 25-fache des Reinertrags, den ein Grundstück seiner wirtschaftlichen Bestimmung nach bei gemeinüblicher Bewirtschaftung im Durchschnitt nachhaltig erbringt. Der Reinertrag sollte hierbei aus Pachtpreisen abgeleitet werden, die im gewöhnlichen Geschäftsverkehr bezahlt werden. Ab dem Jahr 1893 wurde zugleich eine Sammlung und Zusammenstellung aller Kaufpreise angeordnet. Diese Sammlung sollte fortlaufend in periodischen Abständen erfolgen und eine Übersichtlichkeit innehaben.35 Einheitliche Bewertungsvorschriften fehlten jedoch, die jeweiligen Bemessungsgrundlagen waren in Einzelgesetzen geregelt. Dies führte zu unterschiedlichen steuerlichen Werten für gleiche Steuergegenstände. Ansätze zur Vereinheitlichung der steuerlichen Bewertung brachte zunächst die Reichsabgabenordnung 1919 (RAO 1919) durch den Begriff des Gemeinen Wertes.36 Nach dem Ende des Ersten Weltkrieges, einhergehend mit dem Ruin der Wirtschaft durch die Kriegsfolgen und der territorialen Verkleinerung des Deutschen Reiches, wurden ab 1919 die von den Grundbuchämtern mitgeteilten Kaufpreise in Kaufpreislisten gesammelt. Im Jahre 1920 folgten zunächst das Landessteuergesetz und 1925 das Deutsche Reichsbewertungsgesetz (RBewG 1925), welches die Einheitswerte und die darauf zu erhebenden Einheitswertsteuern einführte und somit einen weiteren Schritt zur Vereinheitlichung der steuerlichen Bewertungsgrundsätze schaffen sollte.37 Dies geschah vor allem vor dem Hintergrund der Finanznot des Deutschen Reiches nach dem Krieg und dem daraus resultierenden Versuch, durch die Vereinheitlichung des Steuerrechts die Ausschöpfung der Grundsteuer zur Pflicht zu machen.38 Weiterhin enthielt das RBewG 1925 unter den Paragraphen 8 bis 10 Vorgaben zu der Zusammensetzung, der Geschäftsführung und den Aufgaben des Gutachterausschusses.39 Im Jahre 1931 erfolgte zunächst die Ablösung durch das RBewG 1931, an dessen Stelle jedoch 1935 das RBewG 1934 trat, welches im Jahre 1952 in Bewertungsgesetz (BewG) umbenannt wurde. Das BewG wurde in der Folgezeit wiederholt bekannt gemacht, zuletzt 1991, aufgrund des Beitritts der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik, DDR. Es gilt noch heute und bezweckt die Aufstellung einheitlicher Regeln für die steuerliche Bewertung von Vermögensgegenständen.
Einerseits sehen sich die Sachverständigen einer Flut von Aus- und Fortbildungsmöglichkeiten, einer Vielzahl von Verbänden, Abschlüssen, Weiterbildungen und Zertifikaten konfrontiert, andererseits sind auch die weiterhin an den Immobilienbewertungen Beteiligten zusehends weniger in der Lage, den Umfang der Angebote und die Qualifikationen der Sachverständigen zu erkennen und daraus den für sie jeweils geeigneten Sachverständigen herauszufiltern.
Die Führung der ab dem Jahr 1893 geführten Kaufpreislisten oder Kaufpreissammlungen ging 1929 für die steuerliche Bewertung zunächst auf die Kataster- bzw. Vermessungsämter über, und wurde 1940 den Finanzämtern übertragen. Diese Kaufpreissammlungen können als Vorläufer der heute noch existierenden Kaufpreissammlungen der Gutachterausschüsse angesehen werden.41 In der Zeit des Dritten Reiches unterlagen private Schätzer, also Sachverständige, keiner behördlichen Kontrolle oder Aufsicht. So wurden große Differenzen bei der Wertfindung von Gebäuden sowie des Grund und Bodens festgestellt. Zu Zeiten der Inflation war die Schätzung mit großen Unsicherheiten verbunden, die Wertfeststellung war dem jeweiligen Schätzer überlassen. Auf fundierte Marktdaten und amtliche Richtlinien konnte nicht zurückgegriffen werden. Es gab jedoch Bestrebungen, eine Reichsfachschaft für das Sachverständigenwesen zu gründen. Diese sollte sich einerseits um die Regelung der Zulassung von Sachverständigen und die Führung einer Zentralkartei aller zugelassenen Sachverständigen kümmern und andererseits um die Sammlung und Auswertung der Gutachten, mit dem Ziel der Verbesserung der Grundsätze und Richtlinien der Bewertungsmethodik. Ab dem Jahr 1923 stabilisierte sich der Grundstücksmarkt allmählich wieder, u.a. durch die Einführung des Schätzungsamtsgesetzes und weitere Gesetze und Verordnungen. Nach den Vorgaben des Schätzungsamtsgesetzes wurden demnach nur noch anerkannte und erfahrene Schätzer in einer Zentralkartei erfasst. Dieser zu erbringende Nachweis der Kompetenz führte zu einer weiteren Beruhigung des Grundstücksmarktes.42 Die Grundsteuer ist in Deutschland auch aktuell zu entrichten. Sie gilt im weitesten Sinne als Gegenleistung der Bürger für Leistungen der Gemeinde, die nicht schon durch andere Gebühren und Beiträge abgegolten sind, wird als Steuer auf das Eigentum an Grundstücken und deren Bebauung erhoben und fließt als Gemeindesteuer direkt den Gemeinden zu. Die Grundsteuer ist seit 1949 im Grundsteuergesetz (GrStG) und die Ermittlung der zugrunde zulegenden Einheitswerte im Bewertungsgesetz (BewG) geregelt. Grundlage für die alten deutschen Bundesländer sind die Einheitswerte nach den Wertverhältnissen des Jahres 1964, für die neuen Bundesländer gelten die Wertverhältnisse von 1935. Im Unterschied zum Verkehrswert wird der Einheitswert mittels einer pauschalierten Massenbewertung unter Verwendung des Sach- oder Ertragswertverfahrens ermittelt.43 Freie Sachverständige kommen bei der Ermittlung des Einheitswertes direkt daher nicht zum Einsatz. Der Steuerpflichtige kann zwar auf das Ergebnis durch ein Gutachten keinen Einfluss auf den ermittelten Wert nehmen, er kann die Bewertung des Finanzamtes jedoch durch einen von ihm beauftragen Sachverständigen überprüfen und auf eventuelle Fehler untersuchen lassen. In den letzten Jahren kam es aufgrund der weit in der Vergangenheit liegenden und somit kaum nachvollziehbaren historischen Wertverhältnisse zu immer lauter werdenden Diskussionen. Deshalb wurden und werden gegenwärtig Überlegungen angestellt, eine Grundsteuerreform zu erlassen, die neue Bemessungsgrundlagen enthält und die alten Einheitswerte ablöst. Die Zuständigkeit soll zudem von den Finanzämtern auf die Kommunen übertragen werden. Ziel der Reform ist es, eine Vereinfachung und Nachvollziehbarkeit der Grundsteuerermittlungsverfahren zu erreichen
Fazit:
Damit es aufgrund dieses Überangebots und der fehlenden Übersicht nicht zum Verdruss an dem System und somit zu einer Verweigerung der Nutzung der zahlreichen Angebote und der teilweise notwendigen Organisation von Sachverständigen in Verbänden kommt, sollte die Tendenz insgesamt zu einer Vereinfachung und der Angebote und einer damit verbundenen Vergleichbarkeit führen. Deutschland sollte sich aufgrund seiner über Jahrzehnte gewachsenen Strukturen im Bereich des deutschen Sachverständigenwesens seiner wichtigen Rolle bewusst sein. Und entscheidend an der Entwicklung der anzustrebenden und teilweise auch bereits vorhandenen klaren und abgrenzbaren Bewertungsstrukturen (in Deutschland) mitarbeiten und festhalten. Die Immobilienbewertung ist ein sensibler Bereich. Dies gilt für Großinvestoren wie auch für Privatpersonen. Zahlreiche Immobilientransaktionen werden ohne das Mitwirken eines Sachverständigen getätigt, mit den sich hierdurch eventuell ergebenden Nachteilen. Daher ist durch klare Strukturen bei der Immobilienbewertung dafür zu sorgen, dass die Beteiligten einen geeigneten Sachverständigen erkennen und sich ihm anvertrauen können.
Und sie nicht durch eine Unübersichtlichkeit von Zertifikaten, Akkreditierungen und Anglizismen von der Inanspruchnahme eines Fachmanns abzuschrecken. Denn eine Internationalisierung von Standards kann in der Außenwirkung oftmals einen gegenteiligen und somit ungewünschten Effekt haben.
Bei der festzustellenden großen und anzunehmend weiter steigenden Anzahl von Anbietern für Aus-, Fort- und Weiterbildungen sowie Qualifikationen steigt die Gefahr der Intransparenz und es sinkt die Möglichkeit der Vergleichbarkeit. Dies gilt sowohl für den (angehenden) Sachverständigen selbst, als auch für die Auftraggeber, die zunehmend nicht mehr in der Lage sind, die erreichten Qualifikationen einzuordnen und somit nur schwer erkennen können, ob der „Sachverständige“ diese Bezeichnung überhaupt zu Recht führt und er der Richtige für eine Beauftragung ist.
Zur Geschichte der Sachverständigen
Das Sachverständigenwesen in Deutschland stelle sich selbst für den Fachmann wie ein buntscheckiger und undurchsichtiger Flickenteppich dar.
Historie
Die „Wertermittlung“ oder „Wertschätzung“ von Grund und Boden sowie der baulichen Anlagen sind keine deutschen und ebenfalls keine neuzeitlichen Erfindungen. Fragen der Bodenschätzung und der Bodennutzung gehören zu den ältesten Wissenschaften in allen Kulturen.15 Diese Fragen traten unwillkürlich mit der beginnenden Sesshaftigkeit und der zunehmenden Ballung von Menschen an bevorzugten Plätzen auf. Es galt von jeher den Bodenbesitz und das Bodeneigentum zu klären. Es lassen sich in der Geschichte zahlreiche Beispiele für die Bedeutung des Wertes des Grund und Bodens finden. So sind bereits im 17. Jahrhundert vor Christus im assyrischen Reich (17. Jahrhundert v. Chr. Bis 609 v. Chr.) Begriffe wie „Wertsteigerung“ und „begünstigte Flächen“ durch den Bau von Wasserkanälen gebräuchlich.16 Am Eingang der Häuser der griechischen Stadt Olynth (5. bis 4. Jahrhundert v. Chr.) war neben der Eigentumsurkunde auch der Kaufpreis angegeben.17 Bei den Germanen wurden die Felder in Schläge, die sogenannten Gewanne aufgeteilt, und nach Lage und Bodengüte bewertet. Zahlreiche alte Gewannbezeichnungen haben bis heute Bestand, sie finden oftmals noch Verwendung bei der Namensgebung von Bebauungsplänen. Grundsätze zur Wertermittlung und der Wertschätzung sind ebenfalls im Alten Testament der Bibel zu finden. Im 3. Buch Mose (Levitikus), Kapitel 27, Vers 14 finden sich folgende Textauszüge: „Wenn jemand sein Haus heiligt, dass es dem Herrn heilig sei, das soll der Priester schätzen, ob's gut oder böse sei; und darnach es der Priester schätzt, so soll's bleiben.“ Ebenso sind im 3. Buch Mose Kapitel 25 die Begriffe „Schätzer“ und „Rückkaufrecht“ sowie Rückschlüsse u.a. auf das Ertragswertverfahren enthalten. So heißt es in Kapitel 25, Vers 15: „Kaufst du von deinem Stammesgenossen, so berücksichtige die Zahl der Jahre nach dem Jubeljahr, verkauft er dir, dann soll er die noch ausstehenden Ertragsjahre berücksichtigen.“ Und Vers 16 lautet: „Je höher die Anzahl der Jahre, desto höher berechne den Kaufpreis, je geringer die Anzahl der Jahre, desto weniger verlang von ihm; denn es ist die Zahl von Ernteerträgen, die er dir verkauft.“18 Aus dem Vorgenannten wird deutlich, dass somit zu jener Zeit einerseits das Baualter und somit andererseits auch die verbleibende Standzeit des Gebäudes bzw. die Ertragsfähigkeit des unbebauten und landwirtschaftlich genutzten Grundstücks berücksichtigt worden sind. Gegenstand bzw. Gegenwert des Kaufpreises ist demnach die „Zahl von Ernteerträgen“, also der noch zu erwartende Ertrag. Diese Begriffe lassen bereits die Grundzüge des Ertragswertverfahrens erkennen. Weiterhin finden sich unter Kapitel 27, Vers 16 ff. die Begriffe „Erbgrundstück“ (ererbter Landbesitz) und Schätzwert“. Insgesamt ist festzuhalten, dass es bereits zu Zeiten des Alten Testamentes klare Handlungsvorgaben für den Handel mit Grundstücken gab.19 Sobald sich die Menschen an einem Ort niederließen und sesshaft wurden, ergab sich schnell das Erfordernis der Wertermittlung eines Grundstückes oder eines Gebäudes. Besitzverhältnisse mussten geklärt werden und zunehmend Abgaben auf den Grundbesitz gezahlt werden. Grundstücke wurden gekauft und verkauft, geerbt und vererbt. Um diesen Grundstücksmarkt zu regeln, und dabei weder den Käufer, noch Verkäufer zu benachteiligen oder zu übervorteilen, musste der jeweilige Wert und seine Entschädigung festgestellt werden. Die Methoden waren dabei ebenso unterschiedlich wie die Beteiligten an den Wertermittlungen. Im Folgenden soll die Entwicklung der Grundstücksbewertung und des Sachverständigenwesens in Deutschland dargestellt werden. Die Betrachtungen reichen hierbei vom 16. Jahrhundert bis in die Gegenwart und können in sechs unterschiedliche Bereiche aufgeteilt werden.
Die Entwicklung der Grundstücksbewertung in Deutschland Das heutige Deutschland war in dem vorgenannten Zeitraum, ausgehend vom 16. Jahrhundert, ständigen tiefgreifenden Entwicklungen und Veränderungen ausgesetzt. Als wichtigste Einschnitte sind die beiden Weltkriege anzusehen. Diese haben jeweils katastrophale wirtschaftliche, kulturelle und soziale Auswirkungen nach sich gezogen und können nur ansatzweise und im jeweils direkten Kontext mit dem eigentlichen Thema der Arbeit behandelt bzw. erwähnt werden. Des Weiteren sind u.a. der Dreißigjährige Krieg, die Industrielle Revolution, der Deutsch-Französische Krieg sowie die Weltwirtschaftskrise ab 1929 als tiefgreifende Ereignisse für die territoriale und wirtschaftliche Situation Deutschlands zu nennen. Diese Aspekte in ihren jeweiligen Auswirkungen auf das hier behandelnde Thema der Wertermittlung in Deutschland umfänglich darzustellen, würde den Umfang der Arbeit übersteigen und im Übrigen nicht zielführend sein. Im Folgenden soll daher die Entwicklung des deutschen Sachverständigenwesens erläutert werden, aufgeteilt auf die verschiedenen wirtschaftlichen Bereiche, und eingebettet in ihren jeweiligen geschichtlichen Kontext. Dies dient als u.a. als Vorbereitung zur Darstellung des heutigen Systems des Sachverständigenwesens in Deutschland.
Besteuerung
Der Zweck der Besteuerung des Grund und Bodens war in den meisten Kulturen Anlass, spezielle Vorschriften zur Wertermittlung zu erlassen, an denen sich später der Markt orientierte.21 Steuern sind Geldleistungen und werden in der gültigen Währung festgesetzt. Die Bemessungsgrundlage für die festzusetzende Steuerschuld muss ebenfalls auf einen Geldbetrag in der gültigen Währung lauten. Die steuerpflichtigen Wirtschaftsgüter, hier Grundstücke und baulichen Anlagen, bestehen nicht in Geld, ihr Wert muss daher in Währungsgeld ausgedrückt werden, um eine anwendbare Bemessungsgrundlage zu schaffen.22 Die Grundsteuer, also die Steuer auf das Eigentum an Grundstücken, zählt zu den ältesten Formen der direkten Besteuerung. Sie fiel zunächst als Naturalabgabe, weiterhin als Geldabgabe auf landwirtschaftlichen Boden (Bodensteuer) und zunehmend auch auf städtische Grundstücke (Gebäudesteuer) an.23 Die Erhebung der Grundsteuer, auf Basis einer Bewertung des jeweiligen Besitzes, war schon zu Zeiten des römischen Reiches unter Kaiser Konstantin (270 – 288 n. Chr. bis 337 n. Chr.) wichtigste Einnahmequelle.24 Es war daher unumgänglich, Verfahren zur Ermittlung der jeweiligen Schätzwerte zu entwickeln. Der Fund einer in Rom entdeckten Vermessungsanweisung aus der Zeit 1000 v. Chr. ist Beweis dafür, dass Vermessungen von Grundstücken zum Zwecke der Steuererhebung ausgeführt wurden.25 Bei der Besteuerung wurde jedoch zunächst nicht auf den Wert des Bodens sondern auf die Größe des vermessenen Grundstücks abgestellt. Aussagen über den eigentlichen Bodenwert wurden somit noch umgangen. Erst mit dem aufkommenden Liberalismus, also dem Streben nach politischer, ökonomischer und sozialer Ordnung, hat sich der Boden zu einer Ware mit einem auf die Nutzung bezogenen Zins und damit einhergehend mit einer erheblichen Wertsteigerung entwickelt.26 Vom 18. Jahrhundert an wurde mit der Ausbildung des sens die Bodenwertermittlung erweitert, und zwar um die Einstufung nach Kulturart und Bodenqualität.27 Nach Deutschland wurde die Grundsteuer aus der Antike von den Römern gebracht. Zunächst wurde sie durch kirchliche und grundherrliche Grundzehnten ersetzt, eine zehnprozentige Steuer in Form von Naturalien an eine religiöse (z. B. Kirche) oder weltliche (z.B. König) Institution. Von der Zeit des Mittelalters an wurde die Grundsteuer unter dem Begriff „Bede“ von einer Bittsteuer zu einer Pflichtsteuer weiterentwickelt und teilweise erst im 19. Jahrhundert abgeschafft. Aufgrund ihres direkten Bezugs zum sichtbaren und greifbaren Teil des Vermögens, das Grundeigentum, erreichte die Grundsteuer im Zeitalter der Agrarwirtschaft eine bedeutende Stellung in den Steuersystemen der Reichsterritorien.28 Schätzungen von Grundstückswerten wurden in Deutschland in verschiedenen Herzogtümern, also den territorialen Herrschaftsbereichen der Herzöge, bereits im Zeitraum des 16.- 18. Jahrhunderts vorgenommen. Die Ergebnisse dieser Schätzungen wurden von den jeweiligen Fürsten und Grafen aufgrund von Verordnungen erlassen und in sogenannte „Reallagerbücher“ eingetragen. Bevor Preußen nach dem 2. Weltkrieg formell aufgehoben wurde, und seine Bestandteile dem heutigen Polen, Russland sowie Deutschland zugeteilt wurden, waren die einzelnen Gebietsteile Preußens unabhängig und somit frei in der Erhebung von Steuern. Dies führte zu nicht gewollten Zuständen im Bereich des Steuerwesens. Es wurde daher im Edikt vom 27.10.1810 unter König Friedrich Wilhelm II vereinheitlicht. Nach weiteren Reformen in den 1820er und 1830er Jahren stand mit dem „Gesetz über die Errichtung des Abgabewesens“ die Besteuerung nach dem Ertrag, also die Ertragswertermittlung im Vordergrund. Somit wurden Wohnhäuser mit dem Mietwert, welchen sie abwarfen, oder im Falle einer Nichtvermietung abwerfen könnten, geschätzt. Hierzu sollten Mittelwerte der Mieten der letzten zehn Jahre zugrunde gelegt werden. Das bedeutet jedoch, dass bereits umfassende Aufzeichnungen, bzw. Mietpreissammlungen vorhanden gewesen sein mussten, aus denen die geforderten Mittelwerte gebildet werden konnten. Auch die Unterscheidung zwischen massiven und nicht massiven Wohnhäusern wurde bereits vorgenommen. In den 1830er Jahren wurde damit begonnen, die so ermittelten Pacht- und Kaufpreise in regelmäßigen Perioden zu sammeln und zu archivieren. Es flossen die Werte aus den Provinzen, den Regierungsbezirken bis zu den Gemeinden und einzelnen Besitztümern in diese anfänglichen „Kaufpreissammlungen“ ein. Zur Vereinheitlichung und Vereinfachung wurden in Ostpreußen (heute zu Deutschland und Litauen gehörend) zur Abschätzung des Grundbesitzes, Wertermittlungsregeln, die sogenannten „Taxationsgrundsätze“, erlassen. In diesen Regeln der Wertermittlung waren bereits Begriffe wie „Kapitalisierung des Nettobetrages“, „Taxwert“ und „Marktpreis“ enthalten, wie sie auch heute noch Anwendung finden. Es folgte der Umschwung, statt von dem ermittelten Ertragswert, nunmehr vom Kapitalwert auf den Verkehrswert zu schließen.29 Im Jahr 1861 beschloss das preußische Abgeordnetenhaus nach mehrjährigen Verhandlungen die Reformierung der Grund- und Gebäudesteuer mit der Einführung des Grundsteuergesetzes, bestehend aus drei organisatorisch zusammengelegten Einzelgesetzen. Damit wurden die bisher geltenden 33 verschiedenen Grundsteuerverfassungen der 25 Regierungsbezirke Preußens zusammengefasst und eine einheitliche Grundlage für ein Grundund Gebäudesteuerkataster geschaffen.30 Das Kataster ist die flächendeckende Beschreibung sämtlicher Flurstücke eines Landes. Jedes Flurstück entspricht dabei einem Grundstück, es können jedoch auch mehrere Flurstücke zu einem Grundstück gehören.31 Mit dem Erlass der Steuergesetze ergab sich für die preußische Verwaltung aber das Problem, dass zur Schaffung der erforderlichen Kataster als Voraussetzung der Steuererhebung jedes Grundstück vermessen werden musste. Dieser Prozess gestaltete sich aufgrund der Größe der zu vermessenden Fläche von rd. 275.000 km² als sehr umfangreich. Schon Johann Friedrich Benzenberg (1777 – 1846), deutscher Physiker, Geodät und Publizist, erkannte die Schwierigkeit der Erstellung eines Katasters. So sagte er diesbezüglich: „Die Aufstellung eines genauen Katasters ist die größte statistische Unternehmung, welche in einem Staate kann begonnen werden und vielleicht die schwierigste der ganzen Verwaltung.“32 Wegen der zu vermessenden großen Fläche und dem daraus entstehenden und nur schwer zu bewältigenden Arbeitsaufwand, wurde daher größtenteils auf Unterlagen von Eigentümern zurückgegriffen, die sie den staatlichen Stellen zu überlassen hatten. Somit reduzierte sich die eigentlich zu vermessende Fläche auf rd. zwölf Prozent. Für die verbleibende Fläche wurde auf die von den Eigentümern übergebenen Unterlagen und Karten zurückgegriffen, welche geprüft, ergänzt und fortgeführt wurden.33 Mit der Einführung des Grundsteuergesetzes wurden Ausführungsanweisungen zur Grundstücksschätzung, Grundsätze und Verfahren zur Ermittlung des Reinertrages, der Organisation des Vermessungswesens und der formellen Einschätzung von Liegenschaften einheitlich geregelt. In Preußen erfolgte ab 1886 die Umstellung der Grundsteuer als Staatssteuer und mündete 1895 in einer Finanzreform (Miquelsche Finanzreform), die unter anderem das Kommunalabgabengesetz enthielt. Die Erhebung der Grundsteuer wurde somit grundsätzlich den Gemeinden überlassen.34 Gemäß dem Kommunalabgabengesetz war die Grundlage für die Grundsteuer der gemeine Wert, also der Wert, der im freien Geschäftsverkehr zu erzielen wäre. Es wurden dazu die Kategorien A-Wert (für das Eigentum an einem Haus), der BBesitz für landwirtschaftliches Eigentum (Eigentum an einem Hof) und der C-Besitz (Eigentum an unbebautem Land) eingeführt. Der A-Wert wurde auf der Basis von Vergleichspreisen abgeleitet, deren Archivierung ab dem Jahr 1895 erfolgte. Die Besteuerung des B- und C- Besitzes wurde auf Basis des jeweiligen Ertragswertes vollzogen. Auch eine exakte Definition des Ertragswertes hatte bereits Bestand: So galt der Ertragswert als das 25-fache des Reinertrags, den ein Grundstück seiner wirtschaftlichen Bestimmung nach bei gemeinüblicher Bewirtschaftung im Durchschnitt nachhaltig erbringt. Der Reinertrag sollte hierbei aus Pachtpreisen abgeleitet werden, die im gewöhnlichen Geschäftsverkehr bezahlt werden. Ab dem Jahr 1893 wurde zugleich eine Sammlung und Zusammenstellung aller Kaufpreise angeordnet. Diese Sammlung sollte fortlaufend in periodischen Abständen erfolgen und eine Übersichtlichkeit innehaben.35 Einheitliche Bewertungsvorschriften fehlten jedoch, die jeweiligen Bemessungsgrundlagen waren in Einzelgesetzen geregelt. Dies führte zu unterschiedlichen steuerlichen Werten für gleiche Steuergegenstände. Ansätze zur Vereinheitlichung der steuerlichen Bewertung brachte zunächst die Reichsabgabenordnung 1919 (RAO 1919) durch den Begriff des Gemeinen Wertes.36 Nach dem Ende des Ersten Weltkrieges, einhergehend mit dem Ruin der Wirtschaft durch die Kriegsfolgen und der territorialen Verkleinerung des Deutschen Reiches, wurden ab 1919 die von den Grundbuchämtern mitgeteilten Kaufpreise in Kaufpreislisten gesammelt. Im Jahre 1920 folgten zunächst das Landessteuergesetz und 1925 das Deutsche Reichsbewertungsgesetz (RBewG 1925), welches die Einheitswerte und die darauf zu erhebenden Einheitswertsteuern einführte und somit einen weiteren Schritt zur Vereinheitlichung der steuerlichen Bewertungsgrundsätze schaffen sollte.37 Dies geschah vor allem vor dem Hintergrund der Finanznot des Deutschen Reiches nach dem Krieg und dem daraus resultierenden Versuch, durch die Vereinheitlichung des Steuerrechts die Ausschöpfung der Grundsteuer zur Pflicht zu machen.38 Weiterhin enthielt das RBewG 1925 unter den Paragraphen 8 bis 10 Vorgaben zu der Zusammensetzung, der Geschäftsführung und den Aufgaben des Gutachterausschusses.39 Im Jahre 1931 erfolgte zunächst die Ablösung durch das RBewG 1931, an dessen Stelle jedoch 1935 das RBewG 1934 trat, welches im Jahre 1952 in Bewertungsgesetz (BewG) umbenannt wurde. Das BewG wurde in der Folgezeit wiederholt bekannt gemacht, zuletzt 1991, aufgrund des Beitritts der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik, DDR. Es gilt noch heute und bezweckt die Aufstellung einheitlicher Regeln für die steuerliche Bewertung von Vermögensgegenständen.
Einerseits sehen sich die Sachverständigen einer Flut von Aus- und Fortbildungsmöglichkeiten, einer Vielzahl von Verbänden, Abschlüssen, Weiterbildungen und Zertifikaten konfrontiert, andererseits sind auch die weiterhin an den Immobilienbewertungen Beteiligten zusehends weniger in der Lage, den Umfang der Angebote und die Qualifikationen der Sachverständigen zu erkennen und daraus den für sie jeweils geeigneten Sachverständigen herauszufiltern.
Die Führung der ab dem Jahr 1893 geführten Kaufpreislisten oder Kaufpreissammlungen ging 1929 für die steuerliche Bewertung zunächst auf die Kataster- bzw. Vermessungsämter über, und wurde 1940 den Finanzämtern übertragen. Diese Kaufpreissammlungen können als Vorläufer der heute noch existierenden Kaufpreissammlungen der Gutachterausschüsse angesehen werden.41 In der Zeit des Dritten Reiches unterlagen private Schätzer, also Sachverständige, keiner behördlichen Kontrolle oder Aufsicht. So wurden große Differenzen bei der Wertfindung von Gebäuden sowie des Grund und Bodens festgestellt. Zu Zeiten der Inflation war die Schätzung mit großen Unsicherheiten verbunden, die Wertfeststellung war dem jeweiligen Schätzer überlassen. Auf fundierte Marktdaten und amtliche Richtlinien konnte nicht zurückgegriffen werden. Es gab jedoch Bestrebungen, eine Reichsfachschaft für das Sachverständigenwesen zu gründen. Diese sollte sich einerseits um die Regelung der Zulassung von Sachverständigen und die Führung einer Zentralkartei aller zugelassenen Sachverständigen kümmern und andererseits um die Sammlung und Auswertung der Gutachten, mit dem Ziel der Verbesserung der Grundsätze und Richtlinien der Bewertungsmethodik. Ab dem Jahr 1923 stabilisierte sich der Grundstücksmarkt allmählich wieder, u.a. durch die Einführung des Schätzungsamtsgesetzes und weitere Gesetze und Verordnungen. Nach den Vorgaben des Schätzungsamtsgesetzes wurden demnach nur noch anerkannte und erfahrene Schätzer in einer Zentralkartei erfasst. Dieser zu erbringende Nachweis der Kompetenz führte zu einer weiteren Beruhigung des Grundstücksmarktes.42 Die Grundsteuer ist in Deutschland auch aktuell zu entrichten. Sie gilt im weitesten Sinne als Gegenleistung der Bürger für Leistungen der Gemeinde, die nicht schon durch andere Gebühren und Beiträge abgegolten sind, wird als Steuer auf das Eigentum an Grundstücken und deren Bebauung erhoben und fließt als Gemeindesteuer direkt den Gemeinden zu. Die Grundsteuer ist seit 1949 im Grundsteuergesetz (GrStG) und die Ermittlung der zugrunde zulegenden Einheitswerte im Bewertungsgesetz (BewG) geregelt. Grundlage für die alten deutschen Bundesländer sind die Einheitswerte nach den Wertverhältnissen des Jahres 1964, für die neuen Bundesländer gelten die Wertverhältnisse von 1935. Im Unterschied zum Verkehrswert wird der Einheitswert mittels einer pauschalierten Massenbewertung unter Verwendung des Sach- oder Ertragswertverfahrens ermittelt.43 Freie Sachverständige kommen bei der Ermittlung des Einheitswertes direkt daher nicht zum Einsatz. Der Steuerpflichtige kann zwar auf das Ergebnis durch ein Gutachten keinen Einfluss auf den ermittelten Wert nehmen, er kann die Bewertung des Finanzamtes jedoch durch einen von ihm beauftragen Sachverständigen überprüfen und auf eventuelle Fehler untersuchen lassen. In den letzten Jahren kam es aufgrund der weit in der Vergangenheit liegenden und somit kaum nachvollziehbaren historischen Wertverhältnisse zu immer lauter werdenden Diskussionen. Deshalb wurden und werden gegenwärtig Überlegungen angestellt, eine Grundsteuerreform zu erlassen, die neue Bemessungsgrundlagen enthält und die alten Einheitswerte ablöst. Die Zuständigkeit soll zudem von den Finanzämtern auf die Kommunen übertragen werden. Ziel der Reform ist es, eine Vereinfachung und Nachvollziehbarkeit der Grundsteuerermittlungsverfahren zu erreichen
Fazit:
Damit es aufgrund dieses Überangebots und der fehlenden Übersicht nicht zum Verdruss an dem System und somit zu einer Verweigerung der Nutzung der zahlreichen Angebote und der teilweise notwendigen Organisation von Sachverständigen in Verbänden kommt, sollte die Tendenz insgesamt zu einer Vereinfachung und der Angebote und einer damit verbundenen Vergleichbarkeit führen. Deutschland sollte sich aufgrund seiner über Jahrzehnte gewachsenen Strukturen im Bereich des deutschen Sachverständigenwesens seiner wichtigen Rolle bewusst sein. Und entscheidend an der Entwicklung der anzustrebenden und teilweise auch bereits vorhandenen klaren und abgrenzbaren Bewertungsstrukturen (in Deutschland) mitarbeiten und festhalten. Die Immobilienbewertung ist ein sensibler Bereich. Dies gilt für Großinvestoren wie auch für Privatpersonen. Zahlreiche Immobilientransaktionen werden ohne das Mitwirken eines Sachverständigen getätigt, mit den sich hierdurch eventuell ergebenden Nachteilen. Daher ist durch klare Strukturen bei der Immobilienbewertung dafür zu sorgen, dass die Beteiligten einen geeigneten Sachverständigen erkennen und sich ihm anvertrauen können.
Und sie nicht durch eine Unübersichtlichkeit von Zertifikaten, Akkreditierungen und Anglizismen von der Inanspruchnahme eines Fachmanns abzuschrecken. Denn eine Internationalisierung von Standards kann in der Außenwirkung oftmals einen gegenteiligen und somit ungewünschten Effekt haben.
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